持字猜生肖:亟待探讨的难题,未来能否找到解决方案？

　　文/段修健

　　5月9日召开的国务院常务会议，研究了深化国家级经开区改革创新有关举措，其中提出要深化管理制度改革。

　　“深化开发区管理制度改革”也是党的二十届三中全会审议通过的《决定》中明确提出的任务。

　　从数据上看，作为高水平对外开放平台，国家级经开区举足轻重。

　　以2023年为例，国家级经开区实现地区生产总值14.8万亿元。实现进出口总额10.2万亿元，占了全国总额的四分之一。实际使用外资金额392亿美元，在全国总额的占比也接近四分之一。

　　商务部国际贸易经济合作研究院研究员周密说，国家级经开区已经成为各地吸引外来资源，促进产业合作的发动机。

　　1984年9月，大连经济技术开发区经国务院批准兴建。40多年来，国家级经开区的数量增加到232个。

　　在新的时代背景和国内外复杂形势下，经济开发区的改革迫在眉睫。

　　现行管理机制如何？

　　深化开发区管理制度改革，健全开发区管理机制是基础。

　　梳理来看，目前我国经济开发区的管理机制主要有三种模式。

　　一是“政区合一”。

　　例如，成都经济技术开发区与龙泉驿区实行“政区合一”管理体制，区政府区长同时担任经开区管委会主任，负责经开区管委会、区政府全面工作。

　　苏州新区与虎丘区行政区划调整后，对外分别称“苏州高新区、虎丘区”，实行两块牌子一套班子。在区级机关及内设机构的设置上，与普通行政区相同。

　　二是“派出管理”。

　　比如，西安经济技术开发区管委会是西安市人民政府的派出机构，对开发区行使市级经济事务和部分社会事务管理职权。

　　开发区管委会的机构设置与同级政府类似。西安经济技术开发区管理委员会设有发展改革局等19个内设机构，社会事务服务中心等11个管理服务机构，泾渭新城发展建设管理中心等3个园区管理机构，北田街道等1个街办机构，以及西安市市场监督管理局经开区分局等5个垂直管理机构。

　　三是“企业主导”。

　　以上海漕河泾开发区为例。自成立之初，就实行“人大立法、政府管理、公司运作”的独特管理模式，是全国为数不多的不设管委会、企业化运作的开发区。

　　上海市漕河泾新兴技术开发区发展总公司，负责漕河泾开发区的开发、建设、经营、管理、协调和服务，并行使市政府授权的开发区部分管理职能。

　　现行体制问题何在？

　　国家发改委经济体制与管理研究所副研究员陈伟伟的研究发现，开发区在管理体制和组织架构设计上呈现出鲜明的“过渡性”特点。在转型升级背景下，难以满足新的治理需求。

　　在实际运转中，开发区越来越像一级地方政府。湖北大学公共管理学院讲师邢健和赵记敏将其归纳为开发区管理体制的“行政化”。

　　在机构设置上，机构膨胀、人员过多。

　　从管理职能来看，不少开发区逐渐深度参与到本应由地方政府统筹安排的行政类事务之中。

　　运作机制方面，开发区管理机构逐步形成了与传统行政区趋同的科层制体系，呈现“三级审批+多部门协同”的复合结构。

　　这很容易导致两个方面的问题。

　　其一，运行效率降低。

　　开发区内部机构膨胀、职能交叉的情况日益凸显。决策链条冗长、执行效能衰减。行政审批过程要件繁琐，流程碎片化，部门协作梗阻时常发生。也就可能出现国常会上所说的企业集中反映的堵点卡点。

　　躺平疲沓、贻误工作，推诿扯皮、影响质效，吃拿卡要、损害公信，这些都是可能出现的破坏营商环境的问题。

　　其二，容易滋生腐败。

　　一些开发区相关职能部门设置合署办公情况普遍，土地出让、项目审批、招商引资等核心职能集中，“一把手”及领导班子、部门负责人廉洁风险相对突出。

　　今年1月8日通过的二十届中央纪委第四次全体会议公报中，开发区被列为“着重抓好”系统整治的领域之一。

　　“管委会+公司”或是方向

　　多地政府近日已在行动，推动开发区管理体制改革。

　　“大胆推进开发区管理体制改革。”5月12日，湖北省省长李殿勋在省政府专题会议上强调，探索“区政合一、虚拟园区、兼职管委会+公司化实体”等多种现代园区管理体制。

　　同日，陕西省省长赵刚主持召开的省政府第十七次常务会议也提出，要以改革为抓手，进一步理顺开发区和行政区的关系。

　　稍早之前，吉林省省长胡玉亭指出，要优化“管委会+公司”运营模式，组建投资建设运营一体化公司。

　　江西省省长叶建春要求，要深化“管委会+公司”管理模式改革，按照机构精干和扁平管理的要求，优化设置开发区管委会内部机构，推动平台公司从原来的“城投模式”向“产投模式”转变。

　　目前已有部分经济开发区在使用“管委会+公司”模式。在成立开发区管委会的同时成立运营公司，即开发区管委会侧重管理和监督，运营公司负责开发和建设。

　　河南南阳市委编办行编科课题组在公开发表论文中表示，南阳各开发区已建立起“管委会+公司”管理体制，初步破解经济管理权限不足、组织构架不够高效便捷、工作人员积极性不足等问题，为开发区高质量发展提供了制度保障。

　　在周密看来，目前经开区总体数量较多，管理制度改革需要针对企业需求，因地制宜，从不同方向努力推进和尝试。

　　中共中央党校政治学理论专业博士、衡水学院副教授张艳青认为，深化国家级经开区改革是公共管理现代化的重要实践，需以制度创新为核心、企业需求为导向、协同治理为支撑，有助于形成“政策实验室”。同时，要加强政策执行评估，避免“重制定、轻落实”的治理陷阱。